Auf oder zu? Und wenn ja, wie? — Tegel, Tegel, und kein Ende…

Seit der ersten Unterschriftensammlung für die Offenhaltung des Flughafens Tegel schwebt eine große Frage im Raum: Geht das überhaupt? Diese Frage hat mittlerweile nicht nur ungezählte Sitzungsstunden lang Ausschüsse, das Plenum und den Senat beschäftigt. Der erfolgreiche Volksentscheid fordert, „sofort die Schließungsabsichten aufzugeben und alle Maßnahmen einzuleiten, die erforderlich sind, um den unbefristeten Fortbetrieb des Flughafens Tegel als Verkehrsflughafen zu sichern“. Soweit klar. Aber im Gegensatz dazu, wie die Auseinandersetzung über die (Teil)Bebauung des ehemaligen Flughafens Tempelhof lief, enthielt der Text des Abstimmungsvorschlages absolut Null konkrete Aussagen, keinen Gesetzesentwurf, nichts.

Der Senat hat also nur den Auftrag, etwas zu tun, ob er das aber richtig tut, ausreichend genug tut – das lässt sich mangels jeder Konkretion nicht messen, nicht bewerten. Und es macht den Eindruck, als ob genau das auch voll und ganz im Interesse der wesentlich bei der Tegel-Offenhaltungs-Initiative aktiven FDP zu sein. Denn egal was der Senat, die Koalition, die Regierungsparteien tun, die selbsternannten „Tegelretter“ können immer erklären, es sei ungenügend und nicht den im Entscheid zum Ausdruck gekommenen Bürgerwillen ausreichend umsetzend.

Rechtlich ist eindeutig klar im Beschluss über den BER, dass sechs Monate nach der Öffnung des neuen, einzigen Flughafens der bisherige Flughafen Tegel geschlossen werden muss. Die FDP und die Initiatoren des Volksentscheids haben immer darauf gepocht, dass sich so eine rechtliche Grundlage ja schließlich ändern ließe. Ja, stimmt – aber…

Und über dieses „Aber“ diskutieren wir jetzt seit Monaten im Parlament und darüber hinaus, untereinander und mit Experten, gestützt von diversen Gutachten, Vermerken und vor allem: gerade von Seiten der Oppositionsfraktonen her gern mal hart am Rande des Erträglichen und Inhaltsfreien.

Der „Hauptausschuss“ des Berliner Abgeordnetenhauses heißt nicht zufällig so, und so war die hier für den 9. Mai angesetzte Anhörung dreier Experten zur Kernfrage rund um den Flughafen Tegel – Ist eine Offenhaltung überhaupt machbar? Und wenn ja, wie? – die wahrscheinlich bestbesuchte parlamentarische Sitzung zu diesem Thema. Dass die Befürworter*innen einer Offenhaltung das Volksbegehren initiiert haben, ohne vorher so richitg geklärt zu haben, ob das überhaupt geht, was sie da versprechen – geschenkt. Dass sich FDP und AfD ein munteres „Wer hatsch erfunde?“ liefern um die Frage, wer sich denn „Tegelretter“ nennen darf – auch geschenkt. Dass die CDU mitmacht, und alle drei Oppositionsfraktionen immer erklären, der Senat und rot-rot-grün träten den Bürgerwillen mit Füßen, weil wir nicht bereit sind zum offenen Rechtsbruch – mindestens ärgerlich.

Auf Antrag aller Fraktionen befragte der Hauptausschuss Prof. Dr. iur. Elmar Giemulla, Professor für Verwaltungsrecht an der Hochschule des Bundes (em.) und Honorarprofessor für Luftrecht (TU Berlin), Herr Dr. Stefan Paetow, Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht a.D. sowie Herr Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Jan Ziekow, Direktor des Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung. Diskutiert wurde unter anderem die Frage, wie mit dem Ergebnis des Volksentscheides zur Offenhaltung von Tegel umzugehen sei. Von der Koalition wurde ausschließlich Dr. Paetow vorgeschlagen. Dessen Gutachten kommt zum Schluss, unter Abwägung aller Aspekte sei Tegel nicht vernünftig offenzuhalten.

Elmar Giemulla argumentierte, die Kapazitäten am BER werden nicht ausreichen. Tegel habe eine zumindest fiktive Genehmigung.

Stefan Paetow erklärte, ausschlaggebend sei die Landesentwicklungsplanung. Eine Änderung dieser Planung für die Offenhaltung des Flughafen Tegels sei nur bei absolut zwingenden Gründen aussichtsreich. Ein solcher zwingender Grund könnte eventuell die Kapazitätsfrage sein. Diese hänge aber von Abfertigung und weniger von der Anzahl der Landebahnen ab. Zudem sei „auf Dauer offenhalten“ etwas anderes als beispielsweise vorrübergehend bis 2040. Nach Einschätzung von Paetow ist es unwahrscheinlich, dass, sofern nicht dauerhaft erhebliche Kapazitätsengpässe beim BER nachweisbar wären, frei von Abwägungs- und Rechtfehlern eine Änderung der Landesentwicklungsplanung durchzuführen. Er wies darauf hin, dass selbst dann Alternativen zu Tegel zu prüfen wären. Bei einer solchen Prüfung wäre der Ausgang offen.

Jan Ziekow extemporierte über den Volksentscheid an und für sich, nicht über die vorliegenden inhaltlichen und rechtlichen Fragen. Er vertritt die Auffassung, dass ein Volksentscheid verbindlicher sei, als ein Parlamentsbeschluss. Allerdings sei dieser keine Handlungsverpflichtung oder Ergebnisverpflichtung. Auf eine Nachfrage der Abgeordneten erklärte er, seine Bewertung zur stärkeren Verbindlichkeit von Volksentscheiden gegenüber Parlamentsbeschlüssen leite er aus analogen Regelungen auf Gemeindeebene ab. Zietow stellt fest, dass eine Ergebnisverbindlichkeit über einen Volksentscheid wohl auch nicht herstellbar gewesen wäre. Das heißt: Es gab und gibt keine Möglichkeit, die dauerhafte Offenhaltung von Tegel zu erzwingen.

Nach Einschätzung von Paetow könne man schon im voraus, das Verfahren für eine Rücknahme der Schließungsbeschlüsse zu Tegel von 2003 und 2006 für die Schublade vorbereiten lassen. Entscheidend sei aber etwas anderes. Eine Änderung des Single-Airport-Konzeptes könne nur über die Gemeinsame Landesplanung gehen. Dafür müsste nicht nur Tegel, sondern auch Alternativen dazu geprüft werden. Rein kurzfristige Kapazitätsprobleme reichten nicht als Grund.

Giemulla gab zu bedenken, dass niemand wirklich vorhersagen könne, wie sich der Luftverkehrsmarkt entwickelt. Dennoch stellte er fest, dass sich ja alle irgendwie alle einig sein, dass 2020 die Kapazitäten wohl erstmal nicht ausreichen werden. Staatssekretärin Margaretha Sudhof aus der Senatsverwaltung für Finanzen legte dar, wie die Kapazitätsfrage geprüft und ständig aktualisiert würden, und dass das Ergebnis wieder und wieder sei, dass nicht mit dauerhaften Kapazitätsengpässen zu rechnen sei.

Giemulla interpretiert den Wortlaut des Volksentscheides so, dass damit die prioritäre Rolle vom BER festgeschrieben werde. Nicht festgeschrieben werde damit etwa, dass Tegel der einzige weitere Flughafen sein soll. Der Volksentscheid sei diesbezüglich klar: 99% des Regelverkehrs liefen dann über den BER. Die Hürden Tegel als Konkurrenz offenzuhalten und so wie bisher zu betreiben seinen riesengroß. Niemand Vernünftiges wolle das doch aber, so Giemulla. Christian Gaebler (Senatskanzlei) widersprach Ziekows Einschätzungen zum Volksentscheid. Er verwies auf eindeutige Rechtsprechung und Regelungen dazu, was in Berlin laut Verfassung Gegenstand eines Volksentscheides sein kann, und wie das zu bewerten ist. Möglich seien entweder ein Gesetz oder aber politische Willensbekundung. Zudem sagte Gaebler entgegen der Auslegung des Wortlautes des Volksentscheids durch Giemulla, dass das Interesse der Initiatoren des Volksbegehrens wohl eher ein anderes war: nämlich ein Weiterbetrieb des Flughafen Tegel so, wie er ist, als normaler Passagier- und Verkehrsflughafen.

Giemulla sagte dagegen: „Tegel von morgen wird nicht Tegel von heute sein“ und stellt fest, dass in dem Maß, in dem BER die Kapazitäten hat, die rechtliche Grundlage der Genehmigung von Tegel „erodiert“. Prioritärer Auftrag sei es, den BER betriebswirtschaftlich zu halten. Es sei denkbar, Tegel zum Regierungsflughafen zu machen, in militärischer Verwaltung und der Option für medizinische Notfälle und dergleichen. Die Kapazitätsfrage hänge an Flugbewegungen, nicht an der Passagierzahl.

Paetow stellte fest, dass er keinesfalls die Bewertung von Ziekow zur Verbindlichkeit teile. Rechtlich sei alles möglich, selbst ein im Volksentschied beschlossenes Gesetz. Die Frage sei eine politische. Zudem sieht er ein großes Risiko von Klagen bei der Änderung der gemeinsamen Landesplanung zugunsten Offenhaltung von Tegel.

Giemulla machte deutlich, dass es seiner Einschätzung nach ein „echtes Problem“ sei, wenn man Tegel und BER gleichberechtigt betreiben wolle. Er sieht die Notwendigkeit für „inzentivierende Maßnahmen“, um die Unternehmen zum BER zu bringen. Zur Frage der Offenhaltung und zur Unveränderbarkeit der Rechtsprechung gab er zu bedenken, dass  alles sich alles ändern könne, auch politische Meinungen, Gesetze, Rahmenbedingungen oder sogar die Verfassung – also auch die Rechtsprechung.